合作社贷款，合作社贷款还不上由谁承担

本文目录一览：

• 1、合作社贷款

• 2、股票发行注册制

• 3、合作社贷款需要5人都签字吗

• 4、合作社贷款还不上由谁承担

在今年3月举行的全国政协十三届四次会议上，民盟中央提交了一份关于推进农村土地流转经营加快乡村振兴的提案。近日，农业农村部经商国家林草局、中国银保监会、财政部、自然资源部，已正式答复该提案。

10月8日，农业农村部官网公布了这份《关于政协第十三届全国委员会第四次会议第5041号（农业水利类473号）提案答复的函》。文件落款时间显示，农业农村部是于9月30日正式答复民盟中央。

农业农村部在答复函中分别从“关于建立健全相关规章制度”、“关于做好承包权确权和维权工作”、“关于发展壮大新型农业经营主体”、“关于健全相关社会化服务体系”、“关于搭建土地流转服务监管平台”、“关于落实各项配套扶持政策”以及“关于重点加大金融支农力度”等7个部分做了详细回应。

其中，在“关于重点加大金融支农力度”部分，农业农村部针对民盟中央提出的关于“由合作社直接向农民发放贷款”的建议答复称：“中国银保监会认为现阶段应谨慎探索实践。”

农业农村部指出，“2021年中央1号文件要求‘明确地方政府监管和风险处置责任，稳妥规范开展农民合作社内部信用合作试点’。考虑到目前试点工作正在进行中，应在试点结束认真总结经验基础上，再作进一步考虑和安排。”

而在农业农村部办公厅今年3月发布的《关于开展2021年农民合作社质量提升整县推进试点工作的通知》中，对试点县（市、区）提出了“在加强监管的前提下，鼓励农民合作社和联合社依法依规开展互助保险，稳妥规范开展农民合作社内部信用合作”的任务要求。

根据2018年7月1日起施行的修订后的《农民专业合作社法》规定，农民专业合作社是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。

农业农村部农村合作经济指导司在2019年9月发布的文章中指出，到2019年7月底，全国依法登记的农民合作社达220.7万家。农民合作社通过共同出资、共创品牌、共享利益，组建1万多家联合社。一些地方在专业合作的基础上，开展农民合作社信用合作、互助保险、土地股份等合作，由单一要素联合向资金、技术、土地、闲置农房等多要素合作转变。

关于专栏

2022年6月，我的新书《证券法通识》在中国法制出版社出版了。这本书主要面向广大投资者和企业家，也面向企业法务和律师，定位于“让证券法成为通识”。在写作过程中，我越来越感觉到把证券法写成通识太难了，结果也不尽如人意。而且，对于证券法这样一个总是跟随市场变化而调整的法律来说，书出来就已经过时了——今天的注册制，早已经不同于2020年的注册制；今天的证券交易所，也早已不是2020年那个意义上的证券交易所；今年年初修订的证券虚假陈述司法解释，让证券诉讼的整个格局都为之一变。因此，几乎在新书出版的同时，我就启动了这本书的修订工作。而具体的修订方式，我就打算以“证券法通识”专栏的方式进行——按照《证券法通识》所确定的逻辑框架，结合*的法律法规、司法解释和案例和影响证券市场的大事件来重述证券法通识，化整为零，细水长流弥补这一版书的不足。我也希望通过这个专栏跟更多的读者交流探讨。以书会友，不亦乐乎。

我的邮箱：hehaifeng@tiantonglaw.com

这是“证券法通识”专栏的第6篇文章。从这一篇开始，本专栏将进入证券法“四梁八柱”的第一根梁——证券发行与上市规则。本篇从李局长的落马说起，简单比较了两种证券公开发行的模式。新证券法已经在两种模式中作出了选择，注册制正在逐步落地。要理解注册制，既要抽象把握制度的实质，又要技术性地把握逻辑框架。

李局长的生意

2016年11月10日，扬州市中级法院公开审理了证监会投资者保护局原局长李某受贿案。检方指控李某在2000年到2012年期间，利用担任中国证监会发行监管部发行审核一处处长、创业板发行监管部副主任等职务上的便利，为广东康美药业股份有限公司、乐视网信息技术（北京）股份有限公司等9家公司申请公开发行股票或上市提供帮助，并于2000年到2013年期间收受上述公司投资人所送财物，共计折合人民币693.622654万元。

李局长的权力寻租生意有其制度背景。按照当时新股发行审核制的框架，企业上市的一个关键节点，是通过发行审核委员会的审核。在整个审核流程中，企业寻租的方式有多种多样。比如，不符合上市条件的企业通过“打通关系”硬上，符合上市条件的企业提前“插队”早上。[1]有寻租就有生意，李局长就是这门生意的参与者和受益者，当然也可以说是受害者。

两家曾经的“好公司”

李局长受贿案中提及的两家上市公司，康美药业和乐视网，都是中国证券市场的*企业。乐视网2010年在创业板上市，是最早在A股上市的视频企业，在上市之初的几年，乐视网和其实际控制人贾某以“为梦想窒息”而风光无限。2015年，乐视网的股价达到历史*的179.03元，成为当时创业板市值*的上市公司。2016年，乐视网爆发债务危机，贾某出走海外，公司股价一路下跌。2019年，因2018年度经审计的归属于上市公司股东的期末净资产为负值，乐视网股票被暂停上市。2020年4月，因经审计的归属于上市公司股东的净利润、扣除非经常性损益后的净利润、期末净资产均为负值，且财务会计报告被出具了保留意见的审计报告，乐视网被终止上市。退市整理期的最后一日，乐视网的股价定格在0.18元每股，市值仅为7.18亿元。2021年4月12日，乐视网发布公告称，收到中国证监会北京监管局送达的《行政处罚决定书》，因公司2007年至2016年连续十年财务造假等，北京证监局对公司合计罚款2.4亿元，对贾跃亭罚款2.41亿元。2021年5月，北京金融法院受理了投资者诉乐视网、贾跃亭等21人虚假陈述民事赔偿代表人诉讼案，据悉投资者索赔金额接近50亿元。

另一家上市公司康美药业是2019年中国证券市场上名声昭著的“两康”之一（与其并驾齐驱的是康得新）。康美的命运起伏前面已经提到过。2020年5月14日，证监会决定对康美药业作出行政处罚。处罚决定书认定，康美药业实际控制人、董事长马某田等人涉嫌组织相关人员虚开和篡改增值税发票、伪造银行回款凭证、伪造定期存单，累计虚增收入300亿元，虚增利润40亿元，成为截至当时A股历史上*造假案。证监会认为，康美药业有预谋、有组织，长期、系统实施财务欺诈行为，践踏法治，对市场和投资者毫无敬畏之心，严重破坏资本市场健康生态。证监会发现案涉违法行为后，立即集中力量查办，持续公布执法进展，疫情期间通过多地远程视频会议方式召开听证会，听取当事人陈述申辩，并在坚持法治原则下从严、从重、从快惩处。[2]

公开发行上市的诱惑

乐视网和康美药业这样的企业，都是证券市场上百里挑一的上市公司。现在的穷途末路更凸显了当年的风光无限。也有人说，如果他们当初不上市，也许就不会有今天的结局，从经营的角度还可能成为真正的好公司。但他们为什么都对公开发行上市趋之若鹜，甚至不惜冒着违法犯罪的风险通过财务造假和行贿官员去争取上市？这是因为，上市不仅意味着高溢价的融资和再融资，意味着股权可以更轻易地变现，而且意味着市场对公司的认可——在普通人的心目中，上市公司一定是好公司。一个公司公开发行上市，承载着创业者的梦想和野心，但同时也牵动着无数投资者的利益和证券市场的公信力。如果上市的都是乐视网和康美药业这样的公司，投资者会离场，证券市场也不可持续。因此，证券法的第一要务就是对证券的公开发行进行规范，让真正的好公司上市。

从供销社到超市

让好公司上市，通过证券市场的融资便利让好公司变得更好，这是所有国家证券法的使命，在中国也是如此。在选出好公司的方式上，主要有两种：一种是把选择权交给市场，法律只强制做好信息披露，“是骡子是马拉出来遛遛”；这种方式像是市场经济之下的超市，选择权在顾客手里；一种是把选择权交给政府，法律要求政府像父亲般为投资者做好审核把关，这种方式更像是计划经济时代的供销社，好赖都由政府说了算。

中国证券市场早期的股票发行，跟信贷一样，都实行“额度管理”和“指标管理”，国务院多个部门审批。政府决定股票发行的额度或指标，层层下发到各部委和各省，再由各部委和各省在主管范围内推荐上市的企业，完全是行政主导，企业缺乏自主性和能动性，最终得以上市的也以国有企业为主。1999年7月1日正式实施的《证券法》正式确立了股票发行的核准制，逐渐建立了保荐制度、上市辅导制度和发审委制度等。核准制的初衷在于注重发挥中介机构的作用，降低行政干预。按照字面意思理解，“核准”应该是形式审查，只要经核对符合公开发行上市的形式要求，就应当准许发行上市。但是在实践中，以发审委制度为核心的核准制却逐渐演变为另外一种事实上的审批制。证监会通过审核人员行使核准权对证券发行进行实质审查，“确保”上市公司的质量。乐视网就是经证监会“证监许可[2010]959号”文核准上市的。[3]在核准制标准下，一家企业如果想上市要有一定的企业规模，并且在上市前具有连续盈利的能力。但是，考虑到市场情况瞬息万变，企业过去连续盈利不代表将来盈利，因此也会将具有高增长潜力的企业排除在外。

事实也证明，无论多么强大的政府，其掌握的知识和信息都是有限的，能够用于审核的资源也是有限的。由此导致的是，一方面企业上市需要排长队，发行上市成本高；另一方面却面临着上市公司欺诈发行的案例仍然屡见不鲜，而“好公司到国外上市”的窘境。与此同时，证券发行核准部门也成为腐败较为高发的部门，李局长们消耗着政府的信用。在这一背景下，党的十八届三中全会明确提出要推进股票发行注册制改革。几经波折，在吸收科创板注册制先行先试的经验基础上，新《证券法》第九条正式确立了全面的注册制，但采取了更加审慎的分步实施方式逐渐推开。

以“绣花”功夫推动全面注册制

2020年证监会系统工作会议指出，新证券法落地和创业板注册制改革是当年资本市场的两大核心任务。自2020年3月1日起，公司债券、企业债券公开发行都已经实行注册制，接下来，创业板等其他板块也将逐步实行注册制。注册制的实行，必将深刻改变中国证券市场的逻辑和面貌。2020年6月12日晚，以注册制为核心的创业板改革在证监会发布的《创业板*公开发行股票注册管理办法（试行）》（以下简称《创业板网友分享办法》）等文件中一锤定音，意味着注册制从试点走向全面实施迈出了重要的一步。创业板注册制的推出是对新证券法证券发行全面实施注册制的落地，也是科创板试行注册制的延续。与新证券法的规定和科创板的探索相比，创业板注册制又有所发展和突破，代表了中国证券市场全面实施注册制的趋势和方向。

“十四五”规划、2021年中央经济工作会议和2022年《政府工作报告》都重申了全面实行股票发行注册制。2022年7月，证监会主席易会满在《求是》杂志刊文指出：“经过近3年的试点探索，以信息披露为核心的注册制架构初步经受住了市场考验，配套制度和法治供给不断完善，全面实行股票发行注册制的条件已基本具备。下一步，证监会将牢牢把握改革正确方向，科学把握审核注册机制、各板块定位、引导资本规范健康发展等问题，以“绣花”功夫做好规则、业务和技术等各项准备，确保这项重大改革平稳落地。

注册制的大框架

注册制正在稳步落地，“好公司”的内涵也在悄然发生变化。注册制下，好公司不一定是一家财务数据十分漂亮的公司，但一定是一家信息真实的公司。只要真实披露信息，市场自然会作出选择，这是注册制的本意。为此，证券法围绕“公开发行”和“注册”构建了一整套的规则——首先要是界定什么是公开发行（只有公开发行才归证券法管），并明确公开发行的类型和条件（注册制下更强调的是信息披露的真实性）；其次是围绕注册制，规定了注册制的内涵、注册的具体程序和注册制下的承销与保荐；再次是公开发行完成后的证券上市，上市是公开发行的自然结果，上市规则也贯穿了注册制的内在要求；最后是境外发行上市的特殊规则。理解注册制，既要抽象把握制度的实质，又要技术性地把握这个逻辑框架，“绣花”功夫也要把针落到每一个关节。

注释：

[1] 参见《证监会前高官受贿案揭开IPO发审“遮羞布”》，https://www.yicai.com/news/5155656.html，最后访问时间2021年1月15日。

[2] 《证监会对康美药业作出处罚及禁入决定》，http://www.csrc.gov.cn/tianjin/tjfzyd/tjaljs/202006/

t20200601_377308.htm，最后访问时间2021年12月5日。

[3] 参见《乐视网*公开发行股票并在创业板上市公告书》。

专栏往期文章：

2020年7月22日，习近平总书记到吉林省四平市梨树县卢伟农机农民专业合作社调研时指出，“合作社的路子怎么走，我们一直在探索。你们走出了一条适合自己的合作社发展道路，提高了农业机械化水平，发挥了得天独厚的土地优势，农业科技水平、农民科技素质和农业生产效益都有了很大提高，很有意义。希望乡亲们再接再厉，总结经验，不断推广，同时要鼓励全国各地因地制宜发展合作社，探索更多专业合作社发展的路子来。”习总书记的讲话肯定了农民合作社对于实现农业现代化的现实价值，凸显因地制宜对新时代农民合作社高质量发展的重要意义。

一、因地制宜发展农民合作社的原因

何为因地制宜？释义为“根据当地的实际情况，制定适当的措施”。即“因人而异、对症下药、随机应变、入乡随俗、量体裁衣”，而非“一成不变、生搬硬套、刻舟求剑、削足适履、横扫一切”。回到主体农民合作社上来，在***高度重视，出台一系列支持政策的背景下，历经农民专业合作社法修订、“空壳社”清理、规范化引导、社会力量介入扶持等，至2021年4月，全国农民合作社已达225.9万家，带动全国近一半农户，呈现高质量发展态势。数量如此之多的农民合作社，从经营类型维度，可列举出特色产业带动模式、土地股份合作模式、乡村旅游开发模式、劳务合作输出模式、社会化服务模式、三产融合发展模式等；从组织构架维度，可列举出传统的“合作社+基地+农户”模式、村党支部牵头的“村集体+合作社+农户”模式、依托家庭农场的“家庭农场+合作社+农户+基地”模式、由农业产业化龙头企业发起组建的“龙头企业+合作社+农户+基地”模式、合作社联合社（联盟）模式等。但我们发现，很难仅从一个维度（经营类型维度、组织模式维度或其他某一维度）囊括当前农民合作社的所有实践，包罗农民合作社的现有类型、模式或样态。

而这，恰应对了因地制宜发展所含之义。

因地制宜发展农民合作社更是基于现实性出发的考量。农民合作社的发展受农业产业特性、政策特性、市场特性和村社民情等多重要素影响，牵涉自然、社会、经济、人文等多个领域。因此，农民合作社的发展不能“一刀切”“一筐子装”，而要遵循实事求是的原则，根据各地的具体情况，制定适宜的办法，因时因势因人而变，充分发挥服务农民、帮助农民、提高农民、富裕农民的功能作用。

二、因地制宜发展农民合作社的实践探索

农民合作社是农民实践的产物，作为国外舶来品，在我国的土壤中生根、演变、发展，已形成自身的运转机制、内生动力，有着丰富多样、鲜明生动的国内实践。

因地制宜发挥资源禀赋，加强高效特色产业带动。农民合作社的建立和运转，其根本基础在于农村高效产业的培育和发展。尤其是贫困山区，交通落后，信息闭塞，若没有高效产业，经济发展将举步维艰。组织引导农民调整产业结构，因地制宜规模化发展高效种养业；同时支持非农产业发展，依托自然景观、人文资源和特色产业，结合美丽乡村建设，发展手工艺合作社或旅游合作社，增加收益。青海省近90%的面积为国家重点生态功能区，全省把生态产业作为生态经济的突破重点，以组建生态畜牧业合作社为切入点，启动生态畜牧业建设，发展生态畜牧业合作社千家左右，探索了“梅陇”“拉格日”等模式，通过股份合作，实现了生态、生产、生活协调共赢，让群众得到真正的实惠。

因地制宜发展全要素合作，释放集聚势能。针对山区无资金、农村无劳力、城乡结合处无土地、空心村院落闲置的情况，通过资源互补，实现土地、资金、劳力等生产要素流动集聚，破解“人钱地”难题。如土地股份合作社，就是在越来越多农村青壮年劳动力外出打工，留守老人无力承担繁重农事的背景下应运而生，实现多要素流入合作社、农业规模化经营。由于村社嵌入，合作社天然带有乡土印记。多地鼓励村党组织领办合作社，以村集体资产、资金、资源入股合作社，把村党组织在政策引导、发动群众上的优势同合作社在技术、信息、市场、资金上的优势有机结合起来，实现村社协同发展。山东省高度重视探索村党组织领办合作社。2019年，山东省委组织部、省委农办等14部门联合印发《关于推动村党组织领办合作社工作的指导意见》，全面启动全省村党组织领办合作社工作；至2020年底，全省村党组织领办合作社达37802家，其中由村党支部书记兼任合作社理事长的有30189家，占比79.86%。村社相容背景下，村干部干事创业的底气更足，强村富民的发展道路更宽。

因地制宜拓展多维度联合合作，实现合作共赢。联合合作实际上是单体合作社为克服自身资源配置能力有限和市场竞争能力不足，内生需求向外部延展的体现。如养殖业这种风险更高的产业，更强调上下游供应链的整合；果蔬产业，农产品价格季节性波动较大、不易保存，会想通过延伸产业链等方式规避市场风险，提高附加值。纵向上，表现为合作社自办实体，或吸纳加工企业为合作社成员，或仅作为连接某个固定企业与成员的桥梁。横向上，表现为寻求区域性联合、行业性联合，同区域合作社组建联合社、联合体，协调域内产业合理布局，推动产业优化升级，提高产业整体竞争力；同行业或相关产业合作社组建联合社、联合体，做大做强当地主导产业和特色产业，形成规模优势，提高谈判地位，增强市场话语权。这些都不断丰富了合作社的组织体系。另外，在农业农村部门的支持鼓励下，越来越多的农民合作社示范社借力社会力量，为成员提供品牌培育、寄递销售、融资贷款等服务，通过企业赋能，扬长避短，借船出海；企业也通过对接服务农民合作社，加速布局农业农村市场，实现社企双赢。

因地制宜探索智慧农业、数字农业、*农业，提升合作社信息化、智能化服务水平。调研中，看到不少子承父业的“农二代”的出现，老理事长们在得到合作社“后继有人”的赞叹后倍感欣慰；也听到，绝大多数合作社谈发展痛点，总会提到“缺少人才”。其实，这些问题聚焦的正是对学习能力强、懂技术的人，尤其是年轻人的渴求。随着互联网、物联网、大数据等现代信息技术越来越多地向农业渗透，不少合作社从购销业务为主转向为农户提供机械耕作、植保、施肥、废弃物的资源化利用及全程托管的农业社会化服务，“智慧农业”“数字农业”“*农业”激活现代农业发展的一池春水。河北省石家庄市赵县光辉农业机械服务专业合作社建立以信息化为主导、以*农业为核心的全程机械化技术体系，引领带动全县小麦玉米耕种收机械化率达99.6%，打造了合作社因地制宜发展社会化服务的成功样板。赵县被评为全国首批基本实现主要农作物生产全程机械化示范县。科技的力量同样体现在农产品的销售环节。直播带货，这种销售环节的新潮玩法，并没有因新冠肺炎疫情的缓解而退去热潮，即使年长些的理事长们，也亲自上阵，为自家产品代言。合作社人深谙“酒香也怕巷子深”的道理，强市场特性的合作社在品牌打造与营销环节尤其发力，探索适合年轻人、上班族的小量、新颖包装产品，玩创意、搞概念，用他们的话说，“让大家吃得好，吃得健康，吃得有格调”。同时，不少合作社加大线上线下销售渠道拓展和产业重组，打造新技术、新业态、新商业模式产业链，增强品牌打造与营销实力。

合作社的类型还有很多，如村劳务合作社，吸收有意向但无技术、有劳动能力但难以找到合适就业岗位的农村闲置劳动力为成员，按专业合作社运营机制进行独立的市场化运作，对外提供劳务，成员可享受各项就业优惠扶持政策，实现稳定灵活就业增收，维护农村社会和谐稳定。又如“三位一体”综合合作改革的瑞安实践，引导合作组织拓展服务功能，构建协同机制，促进农业与工业、供销、金融、科技等领域的资源整合和集成共享，提升农民合作社组织化程度、发展水平和竞争能力。毋庸置疑的是，合作社的多样化发展，改进了农民合作社的生态系统，丰富了小农户与现代农业有机衔接的路径，增加了农民获取收益的机会和方式，密切了城乡关系，传承了农业文明和乡村文化，推进乡村治理体系和治理能力现代化，提升了全社会的农业意识，体现了农业的多种价值。这些生动实践探索也会因为因地制宜的指导思路而不断丰富，各美其美，美美与共。

三、因地制宜发展农民合作社需注意的几个问题

首先，因地制宜要顺应合作社基本原则。美国普渡大学农业经济学家Boehlje曾指出，合作社的特征与其所在的农业的特征是一致的。前者是后者的反映。在国内外合作社近200年的发展过程中，农业在生产组织、现代技术、环境气候等方面已有不小的变迁，我们不机械地套用某一国或国际合作社联盟的合作原则，但要遵循“体现对成员的服务”和“民主的控制”的核心合作社原则，这也是我国因地制宜发展合作社要基于的原则和要求，在此基础上，走出适合国情、民情、社情的中国合作化道路。

其次，因地制宜要与合作社规范化建设要求相一致。中央农办、农业农村部等11个部门和单位联合印发的《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》明确提出，把农民合作社规范运行作为指导服务的核心任务，把农民合作社带动服务农户能力作为政策支持的主要依据，把农民合作社发展质量作为绩效评价的首要标准，实现由注重数量增长向注重质量提升转变。规范是因地制宜发展农民合作社的应有之义，但绝不是盲目地遵守教条主义，在遵循农民专业合作社法的同时，我们需注意到农民让渡土地经营权给合作社后，农户不再直接从事农业生产，交易量返还为主的分配方式逐步过渡到股金分红为主的实际；“一人一票”与合作社中出资较多的核心成员对合作社的决策权有更多需求的矛盾的存在；重大变动和贷款需要合作社全体成员签字与成员在外务工、签字难实现的问题。在法律的规范框架和指导下解决以上问题，同样是因地制宜发展农民合作社的内在课题，也是实现农民合作社高质量发展的必经之途。

最后，因地制宜要彰显“姓农属农为农”的鲜明特质。因地制宜发展农民合作社不是为求新而新，而要实事求是，遵照农民意愿，不能替农民决策，要赋予农民自主经营和处理经济活动的权利。政府适时宣介农民合作社的典型做法，开展示范创建，出台合作社人才引进制度，和企业共同为农民合作社提供财政、金融保险、农业担保、人才培训等的支持服务，做到政府搭台、农民唱戏、企业和声。只有这样才能真正调动农民的积极性，增强合作社经济实力、发展活力和带动能力，实现农民合作社的多样化发展，助力乡村实现全面振兴。

《中国农民合作社》期刊

图说：联保贷款在中国已实行多年，主要解决农户缺乏抵押品、有效担保物不足的问题。

农村金融供给不足是全球都面临的难题。2006年诺贝尔和平奖得主穆罕默德·尤努斯创办的格莱珉银行，创新了农村小额信贷业务，曾被认为是农村金融的成功范本，为各国所效仿。格莱珉银行的一大经典模式是借贷的农民自发形成五人小组，组员相互监督，降低信贷风险和交易成本。

中国演变出了一种类似的产品——农户联保贷款，即几户农户组成一个联保小组共同向银行申请贷款，组内任何一个成员贷款，其他成员均承担连带保证责任。联保贷款在中国已实行多年，主要解决农户缺乏抵押品、有效担保物不足的问题。

然而，中国的农户联保贷款与尤努斯的格莱珉模式仍存在诸多不同，再加上金融体制和监管环境、法律环境、农民法治意识等方面的不同，联保贷款在实际操作过程中出现了许多问题，包括联保小组组建混乱、农户对连带保证责任认知不足、联保有名无实以及银行的贷款审查不到位等等，导致农户联保贷款未能发挥应有的普惠金融作用，反而成为农村金融诉讼高发区。

“局外人”意外成为联保小组担保人

内蒙古乌兰察布市四子王旗第三中学的退休教师李泰山（化名）是被困在农户联保贷款中的一个例子，他在不了解这一产品的运行机制和担保人的责任的情况下，成为了一笔农户联保贷款的担保人，最终在借款人违约的情况下成为被执行人，承担了大部分还款责任。

事情要从2014年1月说起。一个亲戚找到李泰山，说自家亲戚严勇、周凯和一个同村村民赵强（三人均为化名）想从四子王蒙银村镇银行借9万元农户联保贷款，银行告知三人资信不够，需要各自再找一个“增信担保人”，亲戚请李泰山帮忙给严勇做担保。由于是熟人，他就爽快地答应了。

他回忆，去四子王蒙银村镇银行签合同的那天，银行工作人员逐字逐句告诉他要写什么字，他依样写下：“我同意为本合同项下的所有内容承担连带担保责任”。他当时曾对“所有内容”四个字提出异议，银行工作人员告诉他没有关系，还有两位担保人，他承担的只是严勇的那一份担保。银行的人还对他说，需要另外两个借款人的担保人也签完字并一同签下日期后，合同才生效，于是他当时并没有签下日期。

办完手续之后，李泰山想要一份贷款合同复印件，银行工作人员以“担保人不需要合同”为由拒绝了他。后来，银行再也没有联系过李泰山去签署日期，李泰山就认为这份合同没有生效，也就没有把这件事放在心上。

让他没有想到的是，贷款合同实际上生效了。到了2014年9月贷款到期之时，只有严勇还了3万元本金，其余两位借款人并没有偿还本金和利息。此事李泰山直到自己被银行起诉至法院时才知晓，这时他才发现，周凯、赵强后来并没有如约找到自己的担保人，贷款合同上只有他一位担保人，也就是说，他成了三个人的贷款担保人。

在多次与银行交涉后，银行提供了合同的部分内容，李泰山后从法院拿到了其他的部分资料。

贷款合同正文并未提及增信担保人，李泰山的签字是在合同最后空白处手写的，表明自己同意承担连带担保责任。

图说：贷款合同正文并未提及增信担保人，李泰山的签字是在合同最后空白处手写的，表明自己同意承担连带担保责任。图源：受访者提供

困在联保贷款里的组外担保人

四子王蒙银村镇银行起诉三位借款人及李泰山一案在2017年4月判决。

此后，三位借款人没有履行还款义务，案件进入强制执行阶段。

李泰山始终没有搞清楚的一个问题是银行的利息到底是怎么算的。李泰山的女儿李月通过私人关系获取的一份材料显示，银行划回的9.01万元资金，分步归还了三位借款人的本金和利息，其中严勇、赵强的贷款已结清，周凯的贷款尚欠本金24991.05元、利息9341.54元。此外，2021年11月法院划回周凯3311.87元、赵强484.99元还未到账。

2021年12月，银行又申请执行李泰山3.05万元。这笔钱就是最后周凯的贷款尚未偿还的本息部分。李泰山已经被执行划走的和*申请执行的金额共计9.13万元，而三位借款人前后加起来仅还了3.3万元，也就是说，李泰山承担了更大部分的还款责任。

根据《中华人民共和国担保法》，保证人承担保证责任后，有权向债务人追偿。李泰山曾多次向三位借款人追索代偿款，只有周凯曾于2020年9月8日还过他1万元。2020年9月，李泰山与借款人打了追偿权官司，2021年2月该案判决，法院判决严勇、周凯、赵强三人偿还李泰山为其代偿的借款。但三人并无资产可以偿还，三人名下车辆已查封，暂无可供执行的财产，法院裁定终结本次执行程序。

李月认为，一个核心问题是，联保小组作为一个整体，组内成员已相互承担连带保证责任，为何需要再加一个外部担保人？

中国农业大学经济管理学院教授何广文对新京报

何广文认为，在此案中，担保人既然同意替他人担保，就应该清楚自身需要承担的连带责任，如果发生了借款人不还款的情况，担保人就有还款责任，担保人在签字的时候就应该了解清楚。

这次案件让李泰山的生活受到很大影响。四子王蒙银村镇银行向法院申请了限制高消费令，导致李泰山无法坐飞机、高铁等交通工具。他患有重度慢阻肺和心衰等疾病，每次急救都需要向亲友借钱，还需要长期往返呼市和北京看病，乘坐飞机、动车、高铁都需要申请携带氧气。北京法大律师事务所律师李维对

李泰山已经依法申请复议，请求乌兰察布市中级人民法院依法撤销相关执行裁定，目前仍在复议程序中。

纠纷背后：当地银监局认为银行贷款“三查”不到位

李泰山与三借款者的追偿官司还暴露出另一个问题，即实际的贷款使用者与借款人不一致。判决书显示，审理期间周凯辩称：“我只拿过户口，没花过一分钱，担保我不知道。”严勇辩称：“我贷的款，其他人一分没花，我和妹妹用的钱，我愿意偿还该笔贷款。”也就是说，合同上是严勇、周凯、赵强三人分别借了3万，实际上9万全部是严勇及其家人使用。李月认为，这也暴露出银行的贷后审查不到位。

2021年11月，李月向中国银保监会乌兰察布分局提交了关于四子王蒙银村镇银行违规发放贷款的举报材料。2022年1月17日，乌兰察布银保监分局对该举报事项出具了调查意见书。

对于李月举报的担保贷款合同无效，以及银行优先处置担保人资产的问题，该银保监分局表示，由于法院已判决，若对法院判决及执行程序有异议，建议通过司法途径解决。

李月认为，银行存在采取欺骗手段获得担保人签字的行为。

农户联保贷款诉讼频发 小组组建不规范、垒大户问题突出

李泰山的遭遇暴露出农户联保贷款在实际运行过程中出现的种种问题。这一产品的初衷是通过小组联保，多人风险共担来减小风险，以解决农村金融覆盖率低、农户获取信贷资源难的问题。中国从很早就开始有类似的尝试，宋朝王安石所推出的“青苗法”的一大发明就是联保制度，五户为一保（也有的地方是十户）联合来申请贷款。

原银监会早在2004年就发布了《农村信用合作社农户联保贷款指引》（以下简称《指引》），成为农户联保贷款最主要的规范性文件。在推广多年之后，因实际操作过程中的种种问题，农户联保贷款引发的诉讼激增。

江苏省苏州市吴江区人民法院曾于2012年发布《小额联保贷款制度研究》调研报告（下称“报告”）。 报告显示，吴江市邮储银行自2008年开始探索实施小额联保贷款制度，在短短3年内贷款数额急剧下降，贷款金额从2009年的3.56亿元降至2011年的1.13亿元，贷款人次从4758人降至490人，联保贷款面临逐步退出贷款制度舞台的境地。与之相对应的是吴江人民法院受理小额联保贷款纠纷的案件呈逐年增多趋势，2009年至2011年6月累计受理邮储银行金融借款纠纷220件。这仅仅是一家基层法院受理的关于一家银行的借款纠纷案件的数量，推广至全国几千家法院、几千家银行，案件数量可想而知。

联保小组成员不愿承担连带保证责任是较为常见的纠纷原因，其中部分是因为无钱偿还，部分是不认可连带责任。2021年7月12日的一份民事判决书显示，一对夫妻与另外三人组成了联保小组向邮储银行黔西南州分行申请一项贷款，此后贷款发生逾期，银行诉至法院，一审判决该对夫妻偿还借款，其他三名成员对该夫妻的债务承担连带清偿责任；后三人不服连带责任，提出上诉，二审法院维持了原判决。

还有案件关系到联保小组组建的问题。一份2021年2月26日的二审判决书显示，一个五户联保小组向银行借款后，其中一户未能按期偿还本息，一审判决联保小组其他四户承担连带责任。其他四户提出上诉，称联保小组并非自愿组建，签合同时采取不碰面、不告知、只签字了事的形式自行编入五户联保，成员并未获得所有小组成员的同意，故不应承担连带责任。法院认为，各小组成员均认可合同中本人签字的真实性，不支持该上诉请求。

另一个较为突出的问题是多人贷款一人使用，李泰山一案中也存在这种情况，即只有一人需要资金，但其自身的贷款额度不够，便组成一个联保小组，让小组成员一同向银行借款，获得资金后实际只由这一人使用。从过往案件来看，实际使用贷款者既有联保小组成员，也有组外人员。一份2019年11月5日的判决书显示，五户联保小组向中行某支行贷款，但其中一户表示，实际并不是他使用贷款，而是小组外另一人，因此不愿还款。法院认为，借款合同真实有效，收取贷款后由谁使用，不影响本案贷款合同的成立。

前述报告也提出这一问题。小额联保贷款制度对贷款金额有严格的限制，对于有一定的产业的借款人，贷款额度为10万元，若仅系普通养殖户，则贷款额度为5万。现实中存在贷款数额无法满足借款人的资金需求的情况，故他们说服亲属朋友与其组成联保小组，经银行审核后向每位联保小组成员发放贷款，贷款仅在小组成员的账户上过账就立即被需要资金的人员取走使用。报告指出，这种操作模式引发的纠纷在吴江法院民二庭受理的案件中占20%左右。由于贷款由一人使用，导致贷款风险增加，一旦贷款实际使用人的经济状况发生恶化，就会引发连环金融借款纠纷案件。而被诉的借款人往往以并非借款实际使用人为由，拒绝承担还款责任。

如何破局？专家建议银行操作要规范 加强金融教育

“联保贷款这一机制本身是有效的，是经过时间检验的”，何广文对新京报

为何中国的农户联保贷款在实际操作中出现了诸多问题？何广文认为，首先可能是联保小组成立时没有发挥信用筛选的功能，有人本来是不讲信用的，但进入了联保小组，得到了贷款，最后没有还款，其他人也不愿意替他还。但这种情况也是小组成员自己造成的，银行告上法庭没有问题。还有一类是银行的贷款产品设计不合理，一些农户或者小经营者在生产规模提高之后，贷款需求增加了，但还是没有抵押物，于是就会找其他人组成联保小组，大家一起向银行借款，资金都给这一个人，这种情况也叫“垒大户”。经营是有风险的，一旦最后他还不了款，银行就可能找小组其他人还款，但这些人没用贷款，就不愿意还。这一方面是由于农户信用意识不足造成的，也是与基层银行操作不规范有关。

何广文所强调的小组成立时的信用筛选功能，也是格莱珉模式中的一个关键部分。事实上，在尤努斯的格莱珉模式进入国际视野后，各国模仿该模式的一大要点就是五人小组，不过，各国都进行了或多或少的改造。中国的农户联保贷款与格莱珉模式有一处很大的不同——格莱珉银行并不要求小组联保，而更加注重小组形成的熟人社会道德保险杠，以及相互之间的监督制衡机制。小组成员很多具有亲缘或地缘关系，小组申请贷款的过程中需要到银行培训，了解贷款政策、程序和手续并进行考试，小组形成后成员需要进行周期性的会议，交流劳动技能和生产进展，银行信贷员与小组也有长期频繁的互动。

小微信贷机构管理及风控专家嵇少峰曾撰文指出，从商业信贷的角度讲，五人小组的培育成本和时间压力巨大，对基层信贷人员的要求也很高，但正是这种培育过程，既创造了客户，也提高了客户的违约成本，还提高了农民的工作能力、个人尊严和守信意识。这一过程是格莱珉模式最重要的基础。很多模仿者一开始会按此模式运行，但一段时间过后大都失去耐心，走上传统的信贷客户营销方式中去，导致此模式的最核心部分变异，最终归于失败。

南昌县人民法院罗薇曾撰文表示，《指引》规定，联保小组成员需要满足经济独立、稳定收入、良好的信用等多方面要求。实践中有不少农户为达到数量的要求而忽视其他条件限制，随便硬拉不符合条件成员组成小组，而银行业务员在办理农户联保贷款中为冲业绩审核也不严格，其曾遇见过一农户为满足自己的贷款需求携自己精神方面有欠缺的兄弟来申请办理联保贷款，而且还成功申请到了贷款。可想而知，这种情况下，不符合条件的小组成员是很难起到担保的作用，而银行也会在后期追偿贷款时自食其果。

何广文对新京报

他还建议加强动态激励机制在农户联保贷款中的作用。一般情况下，农户联保贷款都是小额贷款，三五万元的贷款出现不良往往不是还款能力的问题，而是还款意愿的问题。要使得借款者有还款意愿，首先要做到规则明确简单，借款者申请贷款的成本低，其次要尽量设计减轻还款压力的机制，例如延长贷款期限、分期还款等。另外，对讲信用的人可以给予获得新贷款的便利，需要时还可以给予更大的信用贷款额度。这都是正向的动态激励，这样农户可以很方便地获得贷款，按期还款之后还可以再度获得更大的贷款，就不会愿意破坏自己的信用了。这样也有利于提升社会信用整体水平。

嵇少峰指出，就格莱珉模式而言，其寓教于贷、寓救于贷的方式是科学的、损耗率较低的救助手段之一，政府如充分重视并给予足够的支持，完全可以形成对底层金融最有效的补充。中国农村信用社的特点非常符合格莱珉模式复制的基础条件，既有可以吸储的全牌照，又有足够的积累支撑格莱珉模式渡过漫长的培育期，完全可以部分改制为非盈利性的社会信贷救助机构。他认为，应该投入更多的社会资源与财力，推动一定比例的基层信用社向非盈利性的扶贫信贷机构转型，打造系统的、全面的、可持续的农村信贷救助体系，使其真正成为底层农民最重要的依靠。

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